[NBN시사경제] 88회 지방분권 개헌 '이헌욱 법무법인 정명 대표 변호사'

[서울=내외경제TV] 김남우 기자 = 2017년 한 해동안 30년 만의 국회 개헌특위 활동이 있었고, 최근 2기 개헌특위가 활동을 시작했다. 국민의 기본권과 권력구조 개편의 문제뿐만 아니라, 이번 개헌에서는 지방분권에 대한 논의가 뜨거운 감자로 떠올랐다. 법무법인 정명의 이헌욱 대표 변호사가 내외경제TV의 NBN시사경제 프로그램에 참여해, 지방분권 개헌의 진행상황 등에 대한 이야기를 나눴다.

현재 지방분권개헌 성남회의, 전국 자치분권개헌 추진 본부 기획위원장을 하고 있다. 지방분권 개헌과 관련해서 1000만 서명 운동, 버스킹 등 다양하게 홍보 활동을 하고 있다. 이런 활동 덕분에 이전보다는 많이 알게 되신 것 같다. 중앙의 획일적인 정책을 넘어서 지방이 특색에 맞게 개발될 수 있는 길이 열릴 것이다.

오랫동안 참여연대 민생희망본부 본부장을 했었고, 민주사회를 위한 변호사 모임의 민생경제 위원장을 했다. 주로 민생문제에 많은 관심을 갖고 있었다. 특히 남양유업 대리점 피해가 발생했을 때 협상과 투쟁을 함께 했고, 상생협약 체결까지 도왔다. 가장 기억에 많이 남는 활동이다.

변호사들은 항상 개헌에 관심이 있다. 현재 헌법은 30년 전에 제정됐고, 그 뒤로 한 번도 고친 적이 없다. 법률은 늘 상위법이 우선이고, 상위법의 범위 내에서 하위법이 만들어진다. 때문에 상위법이 더 풍부하고, 국민들의 요구를 잘 반영할 수 있고, 시대정신이 헌법에 충실히 담겨 있다면, 하위법을 만드는데 도움이 많이 된다. 현행 헌법으로는 지방자치에 대해서 단 2개 조항만이 존재한다. 그러나 지방자치는 꾸준히 발전 중이다. 그리고 요즘의 문제들은 중앙 집권적인 접근으로는 해결할 수 없는 부분들도 많다. 그리고 권력이라는 것은 중앙으로 집중되려는 성질을 갖고 있기에 헌법에서 명확히 지방분권에 대한 규정을 정해놓지 않으면, 중앙은 지방을 하부 기관처럼 다루려는 유혹에 쉽게 빠지게 된다.

헌법의 처음부터 끝까지 모든 조항에 대한 논의가 진행되고 있다. 30년 만의 개헌이기 때문에 고쳐야 할 내용들이 많기 때문이다. 현재의 시대정신을 헌법에 잘 담아서 국민들의 요구를 충분히 반영할 수 있도록, 대수술을 한다고 생각하시면 되겠다. 예를 들어 헌법 전문의 경우, 자문위원회에 각계 전문가들이 참여해 활동 중이며 최근에 자문보고서가 나왔다. 부마항쟁, 광주항쟁을 전문에 넣을 것인가의 문제 등에 대한 논의가 진행되기도 했다. 기본권은 기본권대로, 권력구조는 권력구조대로 많은 부분에 대한 논의가 진행 중이다.

자문위 보고서에 활동에 대한 평가들이 실려 있다. 가장 첨예한 부분은 권력 구조에 대한 문제는 어떻게 해결할 것인가에 대한 것이다. 국민 다수는 4년 중임제를 원하며, 국회에서는 이원집정부제나 의원내각제를 원하는 목소리도 있다. 그러다 보니 권력구조 부문에서는 다수의 합의가 쉽지 않은 것이 사실이다. 한편, 기본권 부분에서는 현대의 시대정신을 충분히 담고 있지 못한 것이 사실이다. 특히 양극화 등 경제적 불평등 문제에서 부족한 부분이 많다. 토지와 지방분권에 대한 수요들도 많다.

자문위의 의견 등을 모아서 최종 합의가 이뤄지게 되는데, 여·야 합의의 문제는 향후 발의가 되는 과정을 지켜봐야 한다.

권력구조에 대한 부분에서 의견이 분분하다. 여론은 대통령 4년 중임제에 대한 목소리가 가장 크다. 그러나 국회에서는 대통령제 자체에 대한 선호가 떨어진다. 이원집정부제나 의원내각제에 가까운 형태를 원하고 있다. 대통령제를 하더라도, 총리에게 내치의 권한을 주자는 의견들이 있다. 이런 부분들이 쉽게 합의되기는 어려운 부분이다. 합의가 안된다면, 지방분권이나 기본권 부분 등 합의가 되는 것들부터 논의를 하는 수밖에 없다.

지자체 장을 뽑기 시작한 지 20년이 막 지났다. 지역에 따라서는 예산 낭비도 많았고 전횡, 부패 등의 문제도 있었다. 그러나 이런 문제들이 있었다고 해서 지방을 중앙에 종속된 상태로 둘 수는 없다. 지방의 문제를 지방 스스로도, 국가도 해결해 줄 수 없는 사태가 벌어지기 때문이다. 지방이 스스로 문제를 해결할 수 있도록 만들어주고, 그에 대한 견제와 균형 시스템을 갖추는 것이 필요하다.

현재 대통령은 연방제 수준의 지방분권을 강조해왔다. 연방제는 각 지방에서 스스로 규율을 만들어서 스스로 통치를 하는 것이다. 지방이 마치 하나의 국가처럼 기능하는 것이다. 전국적인 통일 규율이 필요한 사항들, 외교, 국방, 안보, 금융 등은 중앙이 획일적으로 하되, 각 지역별로 알아서 할 수 있는 복지, 교육, 주거, 소방, 치안 등의 권한은 지역으로 이양하는 것이 필요하다. 개헌이 이뤄진다면, 국민들이 피부로 느낄 수 있는 정책들은 각 지방에서 운영하게 될 것이다. 광범위한 자치 입법권, 자치 재정권, 자치 조직권, 자치 행정권 등을 지방에서 갖게 되는 것이다.

헌법은 큰 틀에서 규정하는 것이기 때문에, 세부적인 시스템들은 법률 단위에서 만들어지게 된다. 예를 들면 지방 감시, 규제의 일환으로 감사원의 권한을 강화하자는 등의 논의가 있었다. 또 지방정부 차원에서도 견제와 균형 시스템이 작동하도록 만들어야 한다. 개헌 과정에서도 충분히 논의해야 하는 부분이고, 개헌 후에도 다듬어 나가야 할 부분이다. 지방에서도 재정의 낭비가 있었던 부분도 있지만, 중앙에서도 낭비의 사례는 있었다. 단지 지방이기 때문에 문제가 되는 것은 아니라는 말이다. 직접 민주주의적인 요소들 즉 주민 소환제, 주민 발안제 등을 통해 많이 견제가 될 것으로 보인다.

성남시의 공공의료원, 무상 교복, 무상 급식 등이다. 청년 배당, 공공 산후조리원 등도 많이 알려진 사례이며, 호응이 좋아 점차 다른 지역으로 확대되고 있다.

미국, 독일, 스위스 등이 연방제 국가다. 주 단위로 법률을 정해 자체적으로 통치를 한다. 작은 나라지만 아주 국가의 발전 정도가 높은 스위스의 경우를 보면, 지자체가 2400개가 넘는다. 각 지자체가 과세권을 갖고 있어 엄청난 혁신 경쟁을 한다. 이 경쟁을 통해 모든 지자체가 함께 발전하는 결과를 얻는다. 과거의 대표적 중앙집권 국가는 프랑스를 들 수 있다. 2003년에 개헌을 통해 지방분권을 강화했다. 프랑스는 1990년대 경제위기를 겪으면서, 주변 국가들과 비교한 결과 지방분권 체제가 약했던 것이 원인이라는 결론에 도달했다. 개헌 후 결과가 좋아졌다는 평가를 받고 있다. 최근에 우리나라도 좋은 정책들은 지방에서 많이 나오고 있다. 이젠 지역에 권한을 넘겨 지역이 발전하고, 전체가 발전하는 결과를 얻어야 한다.

청와대에서 항상 지방분권 개헌을 강조하고 있다. 지금만큼 개헌을 위한 좋은 시기가 없다고 생각한다.

지난 대선 때 모든 대선 후보자들이 개헌을 하겠다고 합의를 했다. 그때 약속대로 개헌을 할 수 있었으면 좋겠다. 최근에 개헌 시기를 놓고 의견이 분분하지만, 늦어도 올해 안에는 이뤄질 것으로 예상한다.

제왕적 대통령제의 폐해가 많기에 권력 분산에 대한 총론은 다들 동의를 하는 것 같다. 그런데 그 구체적인 방향에 대해서 논의가 더 필요한 상황이다. 합의가 쉽지 않은 문제라고 생각한다.

기본권, 권력구조의 문제가 헌법의 가장 기본적인 부분이고, 특히나 이번 개헌에서는 지방분권에 대한 부분까지 함께 눈여겨보시면 좋겠다.

kimtree@nbnnews.co.kr